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【以案释法】使用卫星定位装置出现故障不能保持在线运输车辆从事经营活动案

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来源:磐安县人民政府

一、案情简介


2018年12月12日,甲市道路运输管理局执法人员通过综合监管平台检查时,发现某油品运输有限公司的浙C·XXXXX重型罐式货车无上传GPS数据,有涉嫌违法嫌疑。经调,该公司车辆浙C·XXXXX重型罐式货车曾于2017年11月29日出现有卡口数据,没有GPS记录,被要求责令整改;后又于12月5日、12月6日、12月11日分别出现有卡口数据,但没有GPS记录的情况。经调查相对人后得知,该公司GPS设备存有故障,在11月份收到整改通知之后没有及时将车辆GPS设备送检维修,在12月份的几次出车前,明知GPS设备无法保持在线,却指派驾驶员驾驶车辆进行危险货物运输,致使出现未上传卫星定位数据的情况。甲市道路运输管理局执法办案人员根据上述事实,认定相对人使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动,其行为违反了《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十七条第二款,依据《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十七条之规定,于2018年1月22日依法向相对人送达了《行政处罚事先告知书》,告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有陈述、申辩的权利。相对人表示自愿放弃陈述、申辩,要求当场处罚。甲市运管局于当日作出行政处罚决定,给予相对人罚款八百元整的行政处罚。



二、本案评析

(一)本案要点

本案认定为道路运输企业不按规定上传动态信息,还是道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动?

第一种意见:认定为道路运输企业不按规定上传动态信息。

按照《道路运输车辆动态监督管理办法》(以下简称《办法》)第二条规定,道路运输车辆安装、使用具有行驶记录功能的卫星定位装置以及相关安全监督管理活动,适用本办法。本案相对人未上传卫星定位装置数据即为未按规定上传道路运输车辆动态信息,故应按违反《办法》第三十六条第一项之规定,对相对人予以3000元以上8000元以下罚款的行政处罚。

第二种意见:认定为使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动。

本案经调查相对人因卫星定位装置出现故障不能保持在线,而非其他因素和原因导致,故应按违反《办法》第三十七条之规定,对相对人予以800元罚款的行政处罚。

(二)理论分析

1、特别规定与一般规定的法律适用问题

本案究竟适用《办法》第三十六条第一项之规定还是适用《办法》第三十七条之规定,涉及法律适用的问题。《办法》第三十六条第一项,未按规定上传道路运输车辆动态信息的情形包含了具体第三十七条、第三十八条中的情形,为一般规定。而第三十七条中道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动,以及第三十八条中破坏卫星定位装置以及恶意认为干扰、屏蔽卫星定位装置信号等情况属于特别规定。

当特别规定与一般规定分别出现在同一法律规定之中时,在法律规范的冲突适用上,应适用特别规定。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于法律规范冲突的适用规则第二项亦规定“同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的,优先适用特别规定”。故本案按照《办法》第三十七条之规定,对相对人予以处罚,法律适用正确。

此外,除却《办法》第三十七条和第三十八条之特别规定外,究竟何种情况可以适用“未按规定上传道路运输车辆动态信息”。对于两客一危上传GPS数据应按照规定要求,满足上传数据的各项合格性标准,如上传GPS要保障字段完整性,时效性以及位置及方向、速度、状态等正确性、一致性等,若未按规定上传GPS数据信息的,即为违反《办法》第三十六条之规定。

2、责令改正、拒不改正的认定问题责令改正,是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为,以恢复原状、维持法定的秩序或者状态。《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。此为责令改正的一般性规定。

《办法》第三十七条“违反本办法的规定,道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动的,由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的,处800元罚款”。该条文在设置处罚上,要求发现违法行为先责令改正,当事人拒不改正的再处以罚款。

本案运管部门执法人员在2017年11月29日被发现有违法行为之后,已出具责令改正通知书,而相对人没有履行整改义务,连续出现同样的违章行为被执法人员再次查获,在GPS无法保持在线的情况下从事道路运输经营。故本案中,行政机关已履行责令改正职责,对相对人拒不改正的行为可以直接作出罚款。

责令改正不是严格意义上的行政处罚,在相当多的情况下,责令改正具有教育性,也就是要求相对人有错必纠。拒不改正主要指本来能改正而拒不改正的情形,当事人拒不执行行政机关改正命令,再犯的,可直接视为拒不改正的情形,按照拒不改正的情形,依法予以处罚。先责令改正,对拒不改正的才实施处罚,体现的是教育与处罚相结合,教育优先的原则。

(三)本案启示

《道路运输车辆动态监督管理办法》(交通运输部令2016年第55号)将公路营运的载客汽车、危险货物运输车辆、半挂牵引车以及重型载货汽车(总质量为12吨及以上的普通货运车辆)等运输车辆纳入动态监管,力求对运输车辆动态监管常态化。目前,对道路运输车辆的动态监控问题重重,主要表现在“重安装、轻使用”上,某些道路运输企业的一些车辆,终端损坏以后不及时维修,上线率不高,部分驾驶员不希望被监控,存在一些人为的破坏与遮挡,故意逃避卫星定位装置跟踪的行为,甚至有些企业或驾驶员为逃避卫星定位系统的监管制约,由此造成了大量交通事故。故对于经营者违反《办法》要求的各类违章行为,应严格按照法律规定予以查处,但在查处过程中,执法人员应根据动态信息监管办法禁止性规定和罚则中对于一般规定和特殊规定的违法事项进行辨析,正确选择适用法律依据,避免出现法律适用错误的问题。

实践中,除道路运输企业未落实动态监管主体责任之外,平台运营服务商作为动态监控的重要责任单位,也存在未按服务协议要求对卫星定位装置运行进行巡检或未对运行不正常的终端设备限期维护等诸多问题,导致道路运输企业无法正常获取动态监管数据。对于平台服务商未落实责任的行为,省级道路运输管理局作为平台运营服务商备案单位,应健全完善平台运行维护考核管理机制,加强对属平台运营商服务不到位、数据传输有误等情况的处理,并明确退出机制,以确保平台服务商提供持续、可靠的技术服务。

三、法律适用

《中华人民共和国行政处罚法》

第二十三条行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

《道路运输车辆动态监督管理办法》

第二条道路运输车辆安装、使用具有行驶记录功能的卫星定位装置(以下简称卫星定位装置)以及相关安全监督管理活动,适用本办法。

第三条本办法所称道路运输车辆,包括用于公路营运的载客汽车、危险货物运输车辆、半挂牵引车以及重型载货汽车(总质量为12吨及以上的普通货运车辆)。

第三十六条违反本办法的规定,道路运输企业有下列情形之一的,由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的,处3000元以上8000元以下罚款:

(一)道路运输企业未使用符合标准的监控平台、监控平台未接入联网联控系统、未按规定上传道路运输车辆动态信息的;

(二)未建立或者未有效执行交通违法动态信息处理制度、对驾驶员交通违法处理率低于90%的;

(三)未按规定配备专职监控人员的。第三十七条违反本办法的规定,道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动的,由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的,处800元罚款。

第三十八条违反本办法的规定,有下列情形之一的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处2000元以上5000元以下罚款:

(一)破坏卫星定位装置以及恶意人为干扰、屏蔽卫星定位装置信号的;

(二)伪造、篡改、删除车辆动态监控数据的。